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土地利用規(guī)劃的核心是在用途管制制度基礎(chǔ)上，對城市土地空間資源的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序進(jìn)行統(tǒng)籌和優(yōu)化配置。當(dāng)城市發(fā)展從空間擴(kuò)張走向存量提升階段，增量土地利用規(guī)劃編制與管理方式已難以適應(yīng)。因此，研究針對存量土地利用的規(guī)劃問題，探索存量土地利用規(guī)劃的內(nèi)涵、特征、編制思路與政策機(jī)制，完善存量土地利用規(guī)劃管理體系，很有必要。

上海在存量土地優(yōu)化方面一直走在全國前列，中心城區(qū)“退二進(jìn)三”、“三個集中”、“五量調(diào)控”土地新政和土地利用全生命周期管理體系等探索和創(chuàng)新，樹立了存量土地資源盤活利用的典范。去年以來，上海已開始結(jié)合城市規(guī)劃的編制，探索存量土地利用規(guī)劃的編制工作?；谏虾?shí)踐，探索存量土地利用規(guī)劃管理體系和實(shí)施機(jī)制有一定借鑒意義。

存量土地利用規(guī)劃的幾個特征

存量土地利用規(guī)劃是為了滿足城市可持續(xù)發(fā)展需要，基于空間理性增長和更加重視土地資產(chǎn)屬性的理念，在土地利用綜合效益評價基礎(chǔ)上，以土地更新整治為主要手段，有針對性、有計劃地優(yōu)化土地空間資源、合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)城市功能和土地價值提升的一種精細(xì)化規(guī)劃模式。存量土地利用規(guī)劃大致呈現(xiàn)以下幾個特征：

建設(shè)現(xiàn)狀和權(quán)益關(guān)系復(fù)雜。傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃編制偏重新增土地空間布局，涉及存量空間盤活、優(yōu)化的內(nèi)容不多，對存量建設(shè)用地的優(yōu)化利用、權(quán)屬關(guān)系、實(shí)際使用人收益關(guān)注不夠，城市開發(fā)建設(shè)中的農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收過程中主要是與村集體協(xié)調(diào)，涉及的權(quán)利主體相對單一，利益關(guān)系相對簡單。當(dāng)城市經(jīng)過增量發(fā)展、外延擴(kuò)張的階段后，由于土地開發(fā)建設(shè)時序不一和行政分割等原因，建設(shè)現(xiàn)狀混雜，土地利用形態(tài)犬牙交錯、破碎化。同時，存量土地權(quán)屬多元、分散在各權(quán)利主體手中，各自發(fā)展意愿、利益訴求不同，存量規(guī)劃面臨著整合土地利用空間、協(xié)調(diào)區(qū)片再開發(fā)、權(quán)利主體利益平衡等挑戰(zhàn)，建立一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的公共管理平臺，統(tǒng)籌各類規(guī)劃信息和不同管理部門的公共政策，引導(dǎo)政府、市場主體和公眾共同參與的規(guī)劃模式至關(guān)重要。

規(guī)劃更加關(guān)注結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化。增量土地利用規(guī)劃通常傾向于以經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測和以人定地為基礎(chǔ)，來判斷建設(shè)用地規(guī)模供給和平衡各類用地規(guī)模，在預(yù)測的過程中往往采用較高的人口增長率和城市化水平，盡可能爭取更多的建設(shè)用地指標(biāo)和規(guī)劃空間，滿足城市發(fā)展的宏大目標(biāo)和美好藍(lán)圖，而對發(fā)展過程中現(xiàn)狀問題和可能存在的現(xiàn)實(shí)矛盾考慮不足，未能從規(guī)劃源頭上解決土地資源最佳利用、效益最大化問題。存量土地利用規(guī)劃不再以人口預(yù)測作為土地資源配置的先決條件，在建設(shè)用地總規(guī)模和人均指標(biāo)鎖定的前提下，結(jié)合土地資源承載力和環(huán)境容量，著重通過土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整和空間布局的優(yōu)化，來實(shí)現(xiàn)土地利用與人口結(jié)構(gòu)、分布之間的“人地”匹配關(guān)系，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。

規(guī)劃方式趨向“補(bǔ)短板”。我國在經(jīng)過城市化快速發(fā)展后，過去粗放的發(fā)展方式遺留了大量用途不合理、產(chǎn)出不高的土地，以及長期存在的城鄉(xiāng)二元管理機(jī)制，帶來了人居環(huán)境質(zhì)量、公共服務(wù)和社會管理水平等方面較為明顯的區(qū)域差異，往往形成人口高度集聚、產(chǎn)權(quán)不清、公共空間匱乏的局面，又或出現(xiàn)城市繁榮昌盛、農(nóng)村落后蕭條的巨大反差。存量規(guī)劃并非簡單的拆除重建，而是“補(bǔ)短板”式的精細(xì)化規(guī)劃模式，以人的需求和人與自然和諧相處為導(dǎo)向，在“針灸”式的評估土地利用與經(jīng)濟(jì)、人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境等關(guān)系后，因地制宜地“補(bǔ)短板”，不僅僅包括物質(zhì)形態(tài)的住房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)，更為重要的是關(guān)乎民眾精神和心靈需求的文化、生態(tài)要素的植入和落地。

更加注重規(guī)劃政策機(jī)制。存量規(guī)劃的管理對象主要是建成后土地功能再轉(zhuǎn)換，規(guī)劃實(shí)施主要解決存量土地再利用的運(yùn)行機(jī)制、管理程序和審批方式等問題，現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施管理制度與之不相適應(yīng)。如存量工業(yè)用地規(guī)劃轉(zhuǎn)為其他用途，其環(huán)境風(fēng)險評估、土壤污染治理和實(shí)施主體等如何設(shè)計，規(guī)劃建設(shè)用地減量復(fù)墾的資金來源、新增耕地質(zhì)量控制、實(shí)施路徑等配套機(jī)制如何完善等。因此，統(tǒng)籌各項管理配套政策、協(xié)調(diào)各權(quán)利主體的利益關(guān)系、優(yōu)化管理流程、創(chuàng)新政策機(jī)制對存量規(guī)劃實(shí)施至關(guān)重要。

推進(jìn)存量土地利用規(guī)劃發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)容

建立基于綜合效益評價的土地現(xiàn)狀調(diào)查方法。存量規(guī)劃土地利用現(xiàn)狀調(diào)查包括用地現(xiàn)狀、開發(fā)潛力和權(quán)屬，現(xiàn)狀調(diào)查的主要難點(diǎn)是存量低效建設(shè)用地的判別、分類和調(diào)查，首先要明確低效建設(shè)用地的內(nèi)涵和識別標(biāo)準(zhǔn)。2013年國土資源部頒發(fā)的《開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，規(guī)定城鎮(zhèn)低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地，不符合安全生產(chǎn)、環(huán)保要求和國家產(chǎn)業(yè)政策的用地，及布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)、廠礦和城中村等可列入城鎮(zhèn)低效用地，但對低效建設(shè)用地尚無清晰的界定和量化標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，低效建設(shè)用地是個相對的概念，并非固定的判別標(biāo)準(zhǔn)，與所處區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源環(huán)境條件等緊密相關(guān)，因此，通過土地經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益綜合評價的方法判別低效建設(shè)用地，再針對不同區(qū)位、不同資源稟賦、發(fā)展水平和區(qū)域功能定位確定區(qū)域低效建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，是較為科學(xué)且具有可行性的方法。

建立充分體現(xiàn)效率和生態(tài)的規(guī)劃指標(biāo)體系。城市土地是一個復(fù)雜巨大系統(tǒng)，各子系統(tǒng)的各要素在數(shù)量和質(zhì)量上表現(xiàn)為數(shù)個指標(biāo)體系。通常土地利用規(guī)劃指標(biāo)分為約束性和預(yù)期性兩類，其中，約束性指標(biāo)包括耕地、基本農(nóng)田、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、新增建設(shè)占用耕地、補(bǔ)充耕地義務(wù)量等，預(yù)期性指標(biāo)包括基礎(chǔ)設(shè)施用地、城鎮(zhèn)工礦用地、建設(shè)用地等，規(guī)劃指標(biāo)充分反映了土地資源對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐作用，但也存在以下幾個問題：①更多強(qiáng)調(diào)了開發(fā)建設(shè)指標(biāo)，較少涉及生態(tài)指標(biāo)，對生態(tài)文明提升的引導(dǎo)性不強(qiáng)；②指標(biāo)綜合性強(qiáng)、結(jié)構(gòu)層次清晰，缺乏規(guī)劃過程的有效控制，難以適應(yīng)存量規(guī)劃的規(guī)劃引領(lǐng)和管理要求；③對土地利用效益體現(xiàn)不充分，對城市內(nèi)涵發(fā)展、精明增長的支撐作用有待增強(qiáng)。因此，作者在構(gòu)建存量土地利用規(guī)劃指標(biāo)體系時（圖1），在可持續(xù)發(fā)展理論的指導(dǎo)下確定了存量規(guī)劃指標(biāo)體系的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，包括經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、資源系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)和社會系統(tǒng)等4個子系統(tǒng)，在這4個子系統(tǒng)中構(gòu)成若干相應(yīng)的指標(biāo)集合；然后與土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、農(nóng)用地精細(xì)化利用、建設(shè)用地集約高效利用、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、城市更新整治等規(guī)劃內(nèi)容相耦合，構(gòu)建成“總量-增量-效益”3個維度的規(guī)劃指標(biāo)體系，一是體現(xiàn)資源約束底線，重點(diǎn)考慮建設(shè)用地總規(guī)模、建設(shè)用地減量化規(guī)模等；二是體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、以人文本念，重點(diǎn)考慮林地規(guī)模、生態(tài)用地比例等指標(biāo)；三是體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和人地關(guān)系，重點(diǎn)考慮建設(shè)用地地均GDP、工業(yè)用地占建設(shè)用地比重和人均建設(shè)用地規(guī)模等。

建立與土地類型和承載功能相適應(yīng)的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化方法。土地利用結(jié)構(gòu)是自然和人類社會經(jīng)濟(jì)活動共同作用、共同影響的結(jié)果，土地利用結(jié)構(gòu)與城市發(fā)展階段和功能定位息息相關(guān)。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國特大型城市土地利用結(jié)構(gòu)存在著一些共性問題：①工業(yè)用地比重偏高、集約化程度有待提高，如2014年上海市工業(yè)用地比重為27%，遠(yuǎn)高于紐約、倫敦、香港等國際大都市水平，單位建設(shè)用地增加值是深圳的65%；②公共設(shè)施、綠地等衡量宜居生活環(huán)境的用地不足，如上海2014年綠地比重僅為7%，與紐約市25.37%、東京都21.78%等同類城市相差甚遠(yuǎn)；③農(nóng)村居住用地出現(xiàn)“人減地增”的現(xiàn)象，如2014年上海農(nóng)業(yè)戶籍人口占全市戶籍人口10%左右，而農(nóng)村宅基地占全市居住用地比例達(dá)40%；④對農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化關(guān)注程度不夠、缺乏引導(dǎo)，建設(shè)用地利用與管理方法和機(jī)制較為完善，但農(nóng)用地中除了耕地和基本農(nóng)田執(zhí)行嚴(yán)格的管控制度外，其他類型農(nóng)用地基本上是任其自由發(fā)展。

目前，借助規(guī)劃平臺，降低生產(chǎn)用地、擴(kuò)大生態(tài)用地、優(yōu)化生活用地已成為“三生”用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本策略。各類土地利用結(jié)構(gòu)預(yù)測和規(guī)劃引導(dǎo)，應(yīng)結(jié)合各類型土地特征、承載功能及與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的相關(guān)性，在定性分析和數(shù)理模擬方法的比較基礎(chǔ)上，選用適合的方法進(jìn)行預(yù)測，主要方法包括同類城市對標(biāo)法、多情景模擬法、底線約束法、標(biāo)準(zhǔn)法等：①同類城市對標(biāo)法，選取城市性質(zhì)、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量和區(qū)域面積等4個因素相似的城市作為對標(biāo)城市，將研究城市與對標(biāo)城市的土地利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)比照，從而得出符合同類城市發(fā)展趨勢和基本情況的適宜用地規(guī)模，如上海作為一個國際大都市，其人均綠地面積、工業(yè)用地比例等指標(biāo)，宜選擇亞洲的東京、首爾、北京等城市進(jìn)行對標(biāo)；②多情景模擬法，在假定未來不同的發(fā)展條件和趨勢下，得到多種可能的發(fā)展結(jié)果，此種方法較適用于農(nóng)用地結(jié)構(gòu)研究。特大型城市農(nóng)產(chǎn)品自給能力往往較低，主要依托其他區(qū)域的調(diào)入來解決農(nóng)產(chǎn)品需求問題，一般設(shè)置人口規(guī)模和自給率兩種情景；③底線約束法，在滿足最低底線情況下所需要的用地規(guī)模，畜禽飼養(yǎng)和養(yǎng)殖水面等類型用地較宜采用此種方法。區(qū)域內(nèi)畜禽飼養(yǎng)產(chǎn)品應(yīng)強(qiáng)化需求底線、保障基本供應(yīng)安全，以應(yīng)急城市突發(fā)重大疫情、自然災(zāi)害和市場劇烈波動等情況，滿足一定自給率的最低用地規(guī)模作為其適宜規(guī)模；④標(biāo)準(zhǔn)值法，運(yùn)用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來研究用地結(jié)構(gòu)，設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模預(yù)測宜采用此方法。

建立基于宏觀尺度和中觀尺度分層次的空間管制體系。存量土地利用規(guī)劃空間管制體系主要包括宏觀尺度的結(jié)構(gòu)空間和中觀尺度的功能分區(qū)兩個層次，不同層次空間管制目標(biāo)和方式應(yīng)有所區(qū)別：①結(jié)構(gòu)空間的核心思想是守住城市生態(tài)和農(nóng)業(yè)資源，限制城市無序蔓延，通過科學(xué)確定基本農(nóng)田控制線、生態(tài)保護(hù)紅線和城市擴(kuò)展邊界，重構(gòu)土地利用空間格局，在此基礎(chǔ)上，形成允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限建區(qū)和禁建區(qū)的空間管制分區(qū)，其目的是為區(qū)域重大建設(shè)項目和土地利用活動提供空間布局引導(dǎo)，為城市重要生態(tài)區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)保駕護(hù)航。②功能分區(qū)是從土地利用主導(dǎo)功能、空間區(qū)劃和差異化管控等角度進(jìn)行分區(qū)，分區(qū)類型要結(jié)合區(qū)域自然地理條件、資源稟賦、區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和城市功能定位，例如：上海地區(qū)土地利用功能分區(qū)建議分為城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、基本農(nóng)田集中區(qū)、林地建設(shè)引導(dǎo)區(qū)、農(nóng)林復(fù)合利用區(qū)和生態(tài)安全控制區(qū)等類型。針對存量土地利用規(guī)劃特征，土地利用功能分區(qū)更為關(guān)注城市更新整治的內(nèi)容，城市建成區(qū)聚焦城市更新，也就是在土地低效利用或城市功能衰退區(qū)域，強(qiáng)化土地利用挖潛、改造和功能置換，對開發(fā)強(qiáng)度和土地用途進(jìn)行合理的引導(dǎo)和控制；非城市化地區(qū)重點(diǎn)聚焦土地整治，結(jié)合空間聚落、土地用途、生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素的差異，強(qiáng)化土地整治重點(diǎn)區(qū)域的空間識別和劃示，存量建設(shè)用地的保留和減量的規(guī)劃引導(dǎo)和管控政策。

建立基于全過程、眾角色、多平臺的公眾參與路徑。土地利用規(guī)劃中的公眾參與制度是以優(yōu)化區(qū)域土地利用的合理配置、維護(hù)各個利益主體的既得利益、實(shí)現(xiàn)城市土地合理利用、公眾普遍接受、并可以維護(hù)城市可持續(xù)發(fā)展的有效制度。存量規(guī)劃涉及公眾利益較多，在規(guī)劃過程中統(tǒng)籌各方利益、引導(dǎo)廣泛的公眾參與，將規(guī)劃編制由封閉走向開放、由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府與公眾互動，引導(dǎo)政府、市場和社會在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)參與規(guī)劃編制尤為重要。完善公眾參與的路徑有：①公眾參與過程由主要環(huán)節(jié)參與向全過程參與轉(zhuǎn)變，從前期準(zhǔn)備到規(guī)劃方案、規(guī)劃成果編制，再到規(guī)劃實(shí)施、政策制定等階段，將參與的“觸角”延伸至規(guī)劃編制內(nèi)容和實(shí)施當(dāng)中。②參與角色由政府和專家主導(dǎo)向眾角色參與轉(zhuǎn)變，采取多種方式和手段吸引更多的民眾參與規(guī)劃，引導(dǎo)非贏利機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社區(qū)等非政府組織和個體公眾的參與，充分聽取市民的意見，了解公眾多元化的土地利用需求，特別是涉及住房、生態(tài)、公共服務(wù)等用地配置的意見。③豐富規(guī)劃參與方式，充分利用平面媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體等平臺進(jìn)行規(guī)劃編制信息溝通和成果展示，同時，暢通渠道、提高公眾參與的積極性，通過規(guī)劃進(jìn)社區(qū)、規(guī)劃座談會、電話熱線咨詢等方式收集意見，實(shí)現(xiàn)主動的“公眾參與”。

存量土地利用規(guī)劃實(shí)施機(jī)制探索

完善土地利用年度計劃指標(biāo)和執(zhí)行考核體系。我國土地利用年度計劃管理重數(shù)量指標(biāo)控制、輕執(zhí)行管理和效益考核，偏重新增建設(shè)用地的規(guī)模分配和新增耕地的數(shù)量管理，對計劃執(zhí)行之于土地利用的影響及其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)綜合效益重視不夠，缺乏年度計劃執(zhí)行考量、反饋機(jī)制和調(diào)節(jié)手段，計劃的編制和分配往往以經(jīng)驗(yàn)判斷為主，計劃執(zhí)行結(jié)果與計劃編制、下達(dá)的關(guān)系不明晰，計劃編制的科學(xué)性和前瞻性有待提高。完善的土地利用計劃管理體系應(yīng)包括合理的計劃指標(biāo)和計劃執(zhí)行考核，應(yīng)從重視增量向增量和存量并重發(fā)展，從強(qiáng)調(diào)規(guī)?？刂葡蛞?guī)模和效益并重發(fā)展，強(qiáng)化對土地利用結(jié)構(gòu)、績效水平和質(zhì)量等級等特征的硬約束功能。完善土地利用年度計劃指標(biāo)體系，將建設(shè)用地減量化計劃、存量建設(shè)用地盤活再利用計劃納入土地利用年度計劃指標(biāo)體系，從時間尺度對土地利用行為進(jìn)行微觀調(diào)控和約束。計劃執(zhí)行結(jié)果是下一年計劃指標(biāo)分配的基礎(chǔ)和主要依據(jù)，在對土地利用活動所產(chǎn)生的大量反饋信息進(jìn)行有效處理和定量分析的基礎(chǔ)上，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、耕地保護(hù)情況、建設(shè)用地減量化完成情況、土地利用績效、生態(tài)建設(shè)等（圖２），運(yùn)用綜合評價的方法，對相應(yīng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理后的分值加權(quán)平均，計算得到土地利用計劃執(zhí)行綜合分值，以便于在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一衡量、比較。建立計劃考核結(jié)果與指標(biāo)競爭分配相掛鉤的機(jī)制，土地利用年度計劃完成情況明顯低于全市平均水平的，則相應(yīng)減少下一年度新增建設(shè)用地年度計劃指標(biāo)。

建立規(guī)劃“監(jiān)測-評估-動態(tài)維護(hù)”的管理機(jī)制。規(guī)劃的生命力在于執(zhí)行和實(shí)施，土地利用規(guī)劃本身具有“管控”屬性特征，存量土地利用規(guī)劃在繼承增量規(guī)劃前瞻性和引領(lǐng)性特點(diǎn)的同時，應(yīng)建立規(guī)劃監(jiān)測、定期評估和動態(tài)維護(hù)的管理機(jī)制。規(guī)劃定期評估是對規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行定期檢查和反思，為相關(guān)政策制定和規(guī)劃調(diào)整提供決策支撐。具體為：①規(guī)劃實(shí)施程度評估，包括土地利用戰(zhàn)略目標(biāo)的支撐度、主要調(diào)控指標(biāo)完成度、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的適應(yīng)度、土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整系數(shù)、建設(shè)區(qū)的集聚度等；②規(guī)劃管控機(jī)制評估，是針對行業(yè)主管部門制定的規(guī)劃實(shí)施與管理機(jī)制的合理性、有效性進(jìn)行評價；③規(guī)劃實(shí)施環(huán)境評估，是對相關(guān)政策、法律法規(guī)等外部環(huán)境對規(guī)劃實(shí)施的影響進(jìn)行分析。當(dāng)規(guī)劃評估結(jié)果為“出現(xiàn)異常”和“重大事件”時，則啟動規(guī)劃修訂程序；當(dāng)規(guī)劃評估結(jié)果為“預(yù)期性內(nèi)容變化”時，則通過編制專項規(guī)劃或建設(shè)項目實(shí)施方案的方式來深化細(xì)化規(guī)劃。

建立多部門協(xié)作機(jī)制，處理好政府與市場的角色關(guān)系。一是把握存量土地利用規(guī)劃開放型特點(diǎn)，強(qiáng)化多部門協(xié)作。存量土地利用規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不是國土部門單獨(dú)能夠完成的，需要依賴各行業(yè)、各行政主體的協(xié)作，尊重行業(yè)規(guī)劃，發(fā)揮各專業(yè)系統(tǒng)對規(guī)劃的支撐作用；同時從現(xiàn)狀摸底調(diào)查到發(fā)展訴求調(diào)研、規(guī)劃方案編制，再到政策制度設(shè)計和規(guī)劃實(shí)施等，都應(yīng)由相關(guān)管理部門和實(shí)施主體組成聯(lián)合團(tuán)隊，強(qiáng)化各部門的職能分工，共同參與、綜合平衡、共同決策。二是正確處理好政府和市場的相互關(guān)系，厘清政府和市場在規(guī)劃編制與實(shí)施中的職責(zé)，強(qiáng)化政府在規(guī)劃編制、審批和政策制定上的主導(dǎo)作用，在生態(tài)建設(shè)、土地資源保護(hù)、公共資源配置等領(lǐng)域應(yīng)由政府完成，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套、公共空間等的安排和建設(shè)。存量土地再利用的核心是實(shí)現(xiàn)高效益功能配置，隨著市場和城市建設(shè)投資主體多元化的發(fā)展，市場應(yīng)在存量資源調(diào)整中起決定性作用，應(yīng)在堅持規(guī)劃底線的基礎(chǔ)上，建立一個由政府、產(chǎn)權(quán)人、市場等各方共同參與的規(guī)劃平臺，讓各利益主在規(guī)劃平臺上都有發(fā)言權(quán)，鼓勵由市場主體直接參與存量建設(shè)用地盤活利用，暢通市場機(jī)制對存量土地利用的推動作用。

加強(qiáng)規(guī)劃配套政策研究。存量土地利用規(guī)劃實(shí)施的最大難點(diǎn)是設(shè)計一套相對成熟的政策制度，確保利益分配的均衡，存量土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)可行性、社會穩(wěn)定性和政策支撐力等都是存量規(guī)劃必須要考量的因素，包括土地、財稅、融資、環(huán)保等在內(nèi)的一系列政策將成為規(guī)劃實(shí)施研究的重點(diǎn)內(nèi)容。以土地政策為例，主要探索：①明晰土地產(chǎn)權(quán)，做好土地確權(quán)登記特別是農(nóng)村建設(shè)用地，理順土地管理機(jī)制。②鼓勵土地復(fù)合利用，統(tǒng)籌地上、地下一體化、平面混合開發(fā)利用，適度提高土地開發(fā)強(qiáng)度，促進(jìn)土地利用更為彈性、多樣化和多功能效應(yīng)發(fā)揮。③建設(shè)用地減量化利益平衡，在減量的區(qū)域探索財政轉(zhuǎn)移支付、土地出讓收益反哺、部分經(jīng)營性物業(yè)自持等利益平衡途徑，為建設(shè)用地減量化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和集體經(jīng)濟(jì)組織建立長效穩(wěn)定的收益機(jī)制。④土地分割轉(zhuǎn)讓政策，允許局部閑置土地進(jìn)行分割處理，由政府協(xié)商收回并予以適度經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或直接轉(zhuǎn)讓其他土地使用人。⑤存量土地補(bǔ)地價，如允許閑置或低效使用的工業(yè)用地在符合規(guī)劃用途的前提下，調(diào)整為規(guī)劃確定的用途，并參照規(guī)劃確定的容積率等條件，補(bǔ)充繳納土地價款。