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當(dāng)前，國土資源管理處于用地矛盾消化期、法治國土關(guān)鍵期、土地制度變革期，保資源、保發(fā)展、保民生的社會責(zé)任愈來愈大。在這個大背景下，基層土地執(zhí)法監(jiān)察工作，面對更大的壓力和挑戰(zhàn)。

如何更好地依法行政、規(guī)范執(zhí)法、履職盡職、防控風(fēng)險，成為基層土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍亟須研究的課題。

嚴格規(guī)范執(zhí)法程序

違法用地查處不僅要求結(jié)果公正，也要求程序合法合規(guī)。

嚴格規(guī)范違法用地查處程序，對查處的每一個案件，做到事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、量罰適當(dāng)、程序合法，經(jīng)得起上級部門的督查，經(jīng)得起聽證、行政復(fù)議和行政訴訟等程序的審查。按照留痕執(zhí)法要求，嚴格做好執(zhí)法各環(huán)節(jié)的書面記錄，實現(xiàn)對發(fā)現(xiàn)、制止、立案、調(diào)查取證、審理、處理決定、執(zhí)行、結(jié)案等行政執(zhí)法活動全過程的跟蹤記錄，確保所有執(zhí)法工作有據(jù)可查。同時，嚴格履行催告程序。催告程序是《行政強制法》和《國土資源行政處罰辦法》的新規(guī)定和新要求，這是基層土地執(zhí)法部門容易忽視的環(huán)節(jié)。行政處罰決定生效后，當(dāng)事人仍逾期不執(zhí)行，在申請人民法院強制拆除前，應(yīng)先履行催告義務(wù)，向當(dāng)事人發(fā)出催告書。如果未經(jīng)催告，直接移送人民法院申請強制執(zhí)行，人民法院可拒不接收，當(dāng)事人在提起行政復(fù)議或行政訴訟時，將影響案件辦理的程序。

明確監(jiān)管責(zé)任主體

基層是國土管理的前沿陣地，只有地方政府大力支持和有效配合才能抓住依法用地的“牛鼻子”，使土地執(zhí)法監(jiān)察工作更有效地開展。

一是加大對地方黨政主要負責(zé)人的宣傳力度。區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）兩級黨政主要負責(zé)人依法依規(guī)用地，土地管理秩序就會向好。如果地方黨政主要負責(zé)人依法用地意識薄弱，所在區(qū)域違法用地現(xiàn)象就會抬頭。如某縣某農(nóng)業(yè)開發(fā)公司違法占地修建“農(nóng)家樂”，該縣國土資源局下達《責(zé)令停止違法行為通知書》后，該公司雖然當(dāng)時立即停止了違法占地行為。但是隨后縣政府卻召開協(xié)調(diào)會，要求大力支持該項目，并給予其農(nóng)業(yè)專項補貼。會后該公司重新開工，并對縣國土局再次下達的《責(zé)令停止違法行為通知書》和行政處罰決定置之不理，直至建成。這起事件的主因顯然是由于地方領(lǐng)導(dǎo)為發(fā)展地方經(jīng)濟而不顧土地法規(guī)所致。因此，新常態(tài)下，有必要根據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，加大對區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）兩級黨政主要負責(zé)人國土資源法律法規(guī)宣傳，樹立地方政府耕地保護第一責(zé)任人意識，增強基層領(lǐng)導(dǎo)干部守土有責(zé)、守土盡責(zé)意識，引導(dǎo)他們樹立依法依規(guī)用地、科學(xué)合理用地和節(jié)約集約用地的觀念，從源頭上有效減少和遏制違法用地行為發(fā)生。

二是貫徹執(zhí)行違法用地通報制度。一些地區(qū)的國土資源主管部門雖均對違法行為進行了口頭和書面制止，但制止無效時，未按規(guī)定充分采取報告、抄告、通報等措施進行制止，這也是被追究問責(zé)的一個重要原因。因此，基層國土部門在加強日常執(zhí)法監(jiān)管的同時，對存在違法違規(guī)行為的，要及時予以制止；對制止無效的，一定要及時采取將違法事實書面報告同級人民政府，協(xié)調(diào)地方政府采取有效方式消除違法狀態(tài)。這樣既有利于力爭將違法問題“發(fā)現(xiàn)在初始、解決在萌芽”，也是“窮盡執(zhí)法監(jiān)管手段”的重要方式。

三是明確違法用地強制拆除的實施主體。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，地方政府可以組織對違法建筑實施強制拆除。同時，在《最高人民法院關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2012〕4號)中，對法院審查裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的國土資源非訴案件，在裁定書中明確由違法行為發(fā)生地人民政府組織實施。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）政府熟悉本地區(qū)人員和社會情況，預(yù)防、處置風(fēng)險能力較強，有較完備的管理網(wǎng)絡(luò)和綜合執(zhí)法隊伍，能夠整合并統(tǒng)一調(diào)配行政資源。因此，國土部門應(yīng)協(xié)調(diào)區(qū)（縣）政府，明確鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）作為強制拆除的實施主體。這樣既有利于提高違法用地查處到位率，也有效減輕了基層土地執(zhí)法的工作壓力。

健全共同責(zé)任機制

一是建立共同責(zé)任機制。協(xié)調(diào)區(qū)（縣）政府建立健全國土資源綜合執(zhí)法監(jiān)管機制，嚴格落實規(guī)劃、建設(shè)、城管、發(fā)改、經(jīng)信、財政等相關(guān)職能部門在共同責(zé)任機制中的職責(zé)任務(wù)，充分發(fā)揮聯(lián)席會議制度的作用，定期通報各成員單位職責(zé)履行情況，共同研究解決土地執(zhí)法監(jiān)管工作難題，構(gòu)建“部門協(xié)同、左右聯(lián)動”的工作格局。

二是加強部門執(zhí)法聯(lián)動。在土地執(zhí)法動態(tài)巡查工作中，按照共同責(zé)任機制的職責(zé)分工，適時組織規(guī)劃、建設(shè)、城管等相關(guān)職能部門進行聯(lián)合巡查，及時發(fā)現(xiàn)、制止和報告違法違規(guī)用地問題。對既成事實的違法用地行為，在堅決消除違法狀態(tài)的基礎(chǔ)上，由各職能部門按照各自職能介入調(diào)查，嚴肅處理，堅決做到查人查事到位。對于信訪舉報、網(wǎng)絡(luò)公布、媒體披露的各類重大土地違法信息，各職能部門密切配合，主動反饋、妥善處置。

三是探索共同執(zhí)法平臺。2015年7月，江蘇省行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作聯(lián)席會議辦公室印發(fā)了第一批涉嫌刑事犯罪移送標(biāo)準(zhǔn)，省國土資源廳轉(zhuǎn)發(fā)了國土資源部門涉嫌刑事犯罪移送標(biāo)準(zhǔn)，這為國土部門與司法機關(guān)搭建共同執(zhí)法平臺提供了良好的契機。要健全“兩法銜接”機制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立與公、檢、法的信息共享、案情通報、案件移送制度，推進依法行政、促進規(guī)范履職。目前，揚州市邗江區(qū)已探索設(shè)立了“公安駐國土警務(wù)室”、“檢察駐國土工作室”，搭建了國土部門與司法部門共同執(zhí)法的平臺。